关于人民政协性质作用的几个问题 

来源：中国政协网

全国政协文史和学习委员会副主任(驻会)卞晋平

近些年来，党中央颁布或发表了有关人民政协事业发展的一系列重要文件，主要有：《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(2006年，以下简称《意见》)、胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立55周年和60周年大会上的讲话(2004年、2009年)。此前，政协全国委员会还通过了新的政协章程修正案(2004年)。这些都是人民政协事业发展中的大事，也是我国政治生活中的大事。下面结合学习领会这些重要文件精神就当前政协工作谈几点体会。

一、关于当前人民政协工作的形势

各级政协组织和广大政协委员普遍反映，进入新世纪以来，人民政协处于历史上最好的发展时期之一。主要表现在以下几点：

1．党中央对人民政协高度重视和切实加强领导，把政协工作纳入党的全局工作统一部署，在党总揽全局协调各方下，人民政协的各项工作空前活跃。

2．党中央对新形势下的人民政协工作提出了新的明确的要求。胡锦涛同志在庆祝人民政协成立55周年和60周年大会上的讲话、中央关于加强人民政协工作的意见，对党的三代中央领导集体提出的关于人民政协的一系列重要思想和重大方针政策作了全面概括，并结合新的时代特点为人民政协在新世纪新阶段的发展指明了方向。

3．党中央从建设中国特色社会主义的战略全局出发，把人民政协事业同党和国家在新世纪新阶段的总任务总目标相联系，强调在新的历史条件下加强人民政协工作的重要意义。明确指出，在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，提高党的执政能力、发展社会主义民主政治、构建社会主义和谐社会、推进中国特色社会主义伟大事业，必须大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协的作用。

4．我国的民主政治建设不断加强，特别是党中央率先垂范，提出协商民主的新概念，积极开展在人民政协的政治协商，高度重视人民政协民主监督和参政议政的各种意见，有效推动了政协工作的制度化、规范化、程序化建设。

5．各级政协努力实践、开拓创新，在国家和地方的经济、政治、社会和文化建设中作出了重要贡献。各级政协也在服务大局中推动了政协事业的发展，创造出不少履行职能的新形式，积累了许多新经验。

当前政协工作中也存在一些问题。比如，履行职能方面存在随意性，与民主党派联系以及发挥民主党派在政协中的作用还有待加强，政协的界别特色、界别作用还不够突出等等。针对这些问题，中共中央［2006］5号文件中都作出了相应的制度规定。

各级政协要充分认识新的历史条件下人民政协的责任和使命，进一步增强大局意识和全局观念，切实履行好职能，为推进中国特色社会主义事业作出新贡献。

二、关于人民政协的理论渊源和理论依据

中共中央的《意见》指出，人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造。明确了人民政协产生、发展的理论渊源和人民政协开展工作的理论依据。

1．在长期的革命和建设历程中，中国共产党人把马克思主义关于无产阶级政党在无产阶级解放运动中的自身团结统一和联合同盟军的思想、关于无产阶级政党建设及其发展规律的理论、关于无产阶级国家政治民主的本质特征及其一般原则的论述，创造性地运用于指导中国革命和建设的伟大实践，运用于解决革命和建设事业中的一系列重大问题，并在实践中不断创新发展，形成了既坚持马列主义一般原理、又具有鲜明中国特色的中国共产党的统一战线理论、政党理论和民主政治理论，并在这些理论指导下创建了人民政协。这些理论是中国共产党人在开辟中国特色社会主义发展道路、探索中国特色社会主义理论、创建中国特色社会主义制度过程中实现马克思主义中国化的伟大成果，体现了老一代革命家战略上的远见卓识、高超政治智慧和无产阶级政党的伟大胸怀。

2．中国共产党领导的统一战线，在历史上经历了若干发展阶段。经过第一次国内革命战争时期、第二次国内革命战争时期统一战线的建立与发展，到抗日民族统一战线形成后，我们党在革命战争时期的统一战线理论和政策就比较系统比较完整地确立了。新中国建立后，随着我们党从一个为夺取政权而斗争的党转变为掌握全国政权的执政党，我们党领导的统一战线也发生了许多深刻而重大的变化。其中最重要的变化是：统一战线在继续作为我们党的总路线总政策重要组成部分的同时，还上升为国家的意志，成为国家的基本制度，成为新中国政治体制的重要组成部分。

3．人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是我国各党派共同组成的统一战线性质的政治联盟。

1949年人民政协的成立，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商这一新型社会主义政党制度的建立。

人民政协这种组织形式，集中体现了我国社会主义政党制度中党的领导、多党合作、政治协商三大基本要素的有机统一。而党的领导、多党合作、政治协商的有机统一，是我国社会主义政党制度的独有特色。

参加政协的各民主党派始终坚持共产党的政治领导地位，坚持政协章程中规定的共同政治基础，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，这是搞好多党合作与政治协商的重要保证。人民政协的团结、民主两大主题，爱国主义和社会主义两面旗帜，求同存异、民主协商的工作原则，民主党派、无党派人士占多数比例的组织构成，以及人民政协的各种活动方式，都是我国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要体现。

4．人民政协是新中国政治体制中最早建立的机构。它从产生之日起，就按照党中央对我国政治体制的总体设计，在国家政治、经济、社会和文化生活中发挥着重要作用。

1949年，周恩来说：人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府实行。在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商参谋和推动作用。到50年代初，他又指出，现在我们有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各个方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。

1954年，全国人大一届一次会议召开。在中国共产党领导下实行人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度这种政治体制架构基本形成。此后，随着几个民族自治区的建立(其中内蒙古自治区建立于新中国成立之前)，我国独具特色的以人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度为主要内容的政治体制基本架构日益完善。近些年来，我国民主政治建设进一步深入发展，基层群众自治制度又成为我国一项基本制度。中国特色政治发展道路越来越展示出巨大的优越性和强大生命力。

5．中国共产党的统战理论、政党理论、民主政治理论，内容丰富，博大精深，与时俱进，是推动人民政协组织建立与发展的理论依据，也是赋予它中国人民爱国统一战线组织、共产党领导的多党合作和政治协商机构、我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式这种特有性质的理论依据。人民政协事业要不断向前发展，就要认真学习和把握这些理论，坚持用科学的理论指导实践、推动工作。

三、关于人民政协的性质及其在我国政治体制中的作用

1．新中国成立之初，我国经济建设和社会发展的许多方面学习苏联的做法，但在政治体制方面没有照搬苏联模式。毛泽东同志明确提出，中国的国情决定了中国既不能建立西方资产阶级国家那样的政权，也不能实行苏联那样的模式。中国共产党根据我国的实际国情，领导全国人民建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，在共产党统一领导下，实行了以人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度为主要内容的政治体制。这个体制经过60多年实践的检验，其结果是，我国的生产力快速发展了，综合国力迅速提高了，人民生活显著改善了，各族人民的团结和国家统一空前巩固了。它充分说明我国的政治体制是好的，不仅适合中国国情、符合中华民族的最大利益，而且是对整个人类文明的一大贡献。

我国县级以上行政区域普遍设立的四大机构都是我国政治体制的重要组成部分，但它们的性质、职权、地位和作用是不同的。中国共产党是执政党，是中国特色社会主义事业和全中国人民的领导核心；人民代表大会是人民选举产生的国家最高权力机关和地方权力机关；人民政府是国家权力机关的执行机关，是管理国家事务的行政机关；人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

我国的政治体制与西方资产阶级国家的政治体制有本质的不同。它既不同于国外的一院制、两院制或多院制，也不同于国外的一党制、两党制或多党制。我国政治体制运作的基本模式，是在党总揽全局、协调各方的原则下，人大、政府、政协和司法机关依照宪法、法律和章程，独立负责、协调一致地开展工作。我国这种政治体制，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

2．中共中央《意见》和锦涛同志重要讲话中指出：人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。人民政协是我国政治体制的重要组成部分，在我国政治生活中具有不可替代的作用。在我们这个幅员辽阔、人口众多的社会主义国家里，关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主与集中的统一。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要善于运用人民政协这一政治组织和民主形式。这些重要的论述，是对我国主要民主形式的进一步明确，反映了我们党在推进民主政治建设方面的新成果。

3．作为两种重要民主形式之一，我国的协商民主是社会主义制度下的协商民主，是与其他民主形式相辅相成、互为补充、综合发挥作用的民主，这是我们国家一项重要的制度优势。人民政协是我国在国家基本政治制度的层面实行协商民主的机构，是协商民主的重要组织载体。建设社会主义政治文明、推进社会主义民主政治建设，需要进一步发挥人民政协的特有功能，拓展这条民主渠道，把它作为一种重要的制度优势和战略资源，积极予以开发和运用。

四、关于人民政协在构建社会主义和谐社会中的作用

中共中央指出，人民政协的本质属性、工作主题、主要职能、组织构成、基本原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，与构建社会主义和谐社会的各项工作是密切相连的；要求在构建社会主义和谐社会中必须大力加强人民政协工作，充分发挥人民政协的重要作用。这段话揭示了人民政协与构建社会主义和谐社会内在的本质的联系，把为构建和谐社会服务作为对人民政协的一项基本要求，成为人民政协义不容辞的责任。

从一定意义上说，构建社会主义和谐社会，就是在承认和尊重人们利益、观念、生活方式等等多样性、差异性的基础上，实现不同社会群体互补性、同一性的有机协调。人民政协这种组织形式，充分体现了社会主义和谐社会的基本理念，即在大目标一致的前提下，承认、尊重和包容不同社会群体的个性差异，通过民主协商形成或不断增进广泛共识，促使多样性社会群体之间达到协调、合作、共进。

1．拓展群众表达利益诉求渠道是构建社会主义和谐社会的客观要求。近30年来，在全民共享改革开放带来的物质文化成果的同时，改革开放、市场经济又对人们的利益关系进行了新的调整。原有的社会结构发生重大变化，产生了许多新的社会阶层和社会群体。在社会利益多样化、社会关系多样化、价值观念多样化、社会组织形式多样化的趋势下，人们的利益关系更加复杂，表达诉求的愿望更加强烈，政治参与的意识不断增强。如何科学合理地协调和处理社会关系和社会利益，就成为构建社会主义和谐社会中必须高度重视和切实解决的重大现实课题。

在我国，协调社会利益关系的途径和方法很多，但拓展公民有序政治参与和表达诉求的民主渠道无疑是带有根本性意义的举措。我们目前调节社会矛盾的渠道相对还比较狭窄，不能完全适应利益多元化社会的实际需要。因此，必须从体制的层面考虑拓展渠道问题，特别要从坚持和完善我国的基本政治制度、发挥我们制度和体制的优势来考虑这个问题。最终要建立一种对不同阶层、不同群体的呼声和诉求能够充分了解、全面掌握、及时引导和有效调控的社会协调机制，把公民的政治参与和表达诉求纳入体制内的轨道，减少乃至于杜绝体制外的冲突。

党中央明确提出，要坚持和完善我国各项基本的民主权利保障制度，从各个层次扩大公民有序的政治参与，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。要适应我国社会结构和利益格局的发．展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。这是党中央为确保实现全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会宏伟目标而作出的重大决策。

2．要把提高党的执政能力与善于运用政协这种民主形式联系起来，研究和探讨人民政协为构建和谐社会服务的着力点，充分发挥政协组织的特有功能和不可替代作用。

比如，作为多党合作政治形式和组织形式的作用。稳定和谐的政党关系是整个社会和谐的重要基础。人民政协所体现的协商民主，首先表现为中共同各民主党派及无党派人士之间的共商国是、互相监督。发挥好政协的作用，有利于巩固和扩大我国多党合作的共同政治基础，不断增强向心力和凝聚力，维护我国政局的长期稳定。

比如，作为人民群众表达利益诉求重要渠道的作用。由界别组成是人民政协组织的最大特点，它集中了我国各党派、各团体、各阶层、各民族、各方面的代表人物，是我国人民以界别形式表达群体诉求的主要渠道，也是党和政府联系群众、把握民意的重要纽带和桥梁。人民政协的这种结构，对于党和政府及时了解不同社会阶层和社会群体的愿望要求，准确、系统地把握不同方面群众的脉搏，保证重大决策和方针政策符合最广大人民的根本利益，又能统筹兼顾少数社会群体的合理合法要求，实现利益关系的协调平衡，具有特别重要的意义。

比如，作为民主协商机构在增进团结、协调关系方面的作用。人民政协的广泛包容性和代表性是我们国家具有高度凝聚力与亲和力的重要体现。各方面代表人物在政协中求同存异、平等合作、民主议事，反映了社会主义法治国家中一切社会成员无论属于哪个党派、哪个团体、哪个民族、哪个阶层，无论从事何种职业，有没有或有哪一种宗教信仰，在宪法和法律的基础上都享有平等的社会地位和政治权利，都能够受到尊重并和谐友好相处。与此同时，政协作为国家和地方的民主协商机构，可以通过重大决策前的充分协商，对各方面的利益关系在制定法律、政策的过程中进行协调，使党政机关的决策合理兼顾各方利益，化解或减少矛盾，保持整个社会的和谐稳定。

3．人民政协履行职能的各项工作，都要始终坚持两点：一是最大限度地实现好、维护好、发展好广大人民群众的根本利益；二是着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。要紧紧围绕这个要求建言献策。

4．要关注“无直接利益冲突”现象，多做化解社会矛盾工作。所谓无直接利益冲突，指的是一些人与事情本身没有直接的利益矛盾却参与到冲突之中去，借机闹事起哄，宣泄不满情绪。这种状况的背后，实际上反映了更深层次的利益关系和利益矛盾。在当前我国处于发展机遇期同时又是矛盾多发期的阶段，化解无直接利益冲突是构建和谐社会一个重要的也是无法绕过的课题。

我们各级政协组织，各界政协委员，都要积极开展工作，发挥维护社会团结稳定的作用。要密切联系群众，体察群众疾苦，帮助群众排忧解难；反映群众意愿，维护群众利益；宣传党的政策，加强正确的舆论导向，为构建社会主义和谐社会作出应有的贡献。

五、关于对人民政协三项职能的定性定位问题

1．关于政治协商。中央的《意见》明确提出，人民政协的政治协商是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。

强调把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策前和决策执行过程中进行协商是政治协商的重要原则。明确要求各级党委要高度重视人民政协的政治协商，进行统一部署和协调，并明确规定了在政协进行政治协商的五大程序。

2．关于民主监督。明确了人民政协民主监督的性质，指出这种民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督(关于我国的社会主义监督体系，《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中讲了四个方面：一是党内监督；二是人大、政府专门机关、司法机关依法进行的监督；三是政协的民主监督；四是社会监督。

明确规范了人民政协民主监督的内涵，指出它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派、无党派人士之间进行的互相监督。要求各级党委和政府自觉接受民主监督。要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，畅通民主监督的渠道。

3．关于参政议政。明确提出参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效形式。对人民政协履行参政议政职能的重点内容提出两方面要求。一是专题调研工作要注意选择综合性、全局性、前瞻性的课题深入调查研究，开展咨询论证，提出意见和建议；二是反映社情民意工作要运用包容各界、联系广泛、人才聚集的有利条件，了解和反映社会不同阶层、不同体群体的愿望和要求。